11月20日，在新加坡举行的第13届东盟峰会正式签署《东盟宪章》，这是东盟成立40年来首次颁布具有普遍约束力的规范性文件，在东盟发展历程中具有里程碑意义：它以法律的形式明确了东盟经济、安全和社会变化三大共同体。强调东盟要具有一个目标、一个身份和一个声音，共同应对未来挑战；它确立了东盟的目标、原则、地位和组织结构。为东盟改变松散状态、提高决策效率、形成具有约束力的区域性组织提供了法律框架。
　　《东盟宪章》得到了东盟领导人的高度评价。新加坡总理李显龙说，《宪章》的签署为东盟今后的发展壮大奠定了基础，东盟将会变得更加团结、更具凝聚力、更有法可依。
　　东盟制定《宪章》的动机是促进内部整合，提高应对经济全球化挑战的能力。从内因来看，东盟各国大多面临政治和社会变革，特别是近些年来海啸、禽流感、烟雾污染和跨国犯罪等非传统安全问题凸显，加强一体化的紧迫性增强。从外部因素来看，由于经济全球化和区域一体化进程加快，新兴经济大国崛起，东盟为维护自身在地区合作中的主导地位也需尽快制定《东盟宪章》。
　　有舆论指出，《东盟宪章》发挥着东盟“一体化宪法”的作用。但是，与近年来接连遭受公投挫折的《欧盟宪法条约》相比，《东盟宪章》既有一定的相似性，也存在较大的区别。它既非欧盟一体化文件的翻版，更非“步欧盟的后尘”，而是独具自身特色的一体化纲领。
　　首先，《东盟宪章》突出强调了不干涉内政和协商共识的“东盟理念”。《宪章》在原则部分明确，“尊重各成员国的独立、主权、平等、领土完整和民族特性。通过和平对话、协商谈判的方式解决争端”。“倡导以和平为取向的价值观，维护本地区公正、民主、和谐的环境”。实质上仍延续了“东盟方式”，与欧盟一体化偏重维护“民主、人权”的做法存在差异。
　　其次，《宪章》，重点突出了东盟一体化特别是建设经济共同体的历史使命。提出了“实现单一市场与生产基地”、“形成竞争力强的经济区域”、“维护地区经济平衡发展”和“推动与国际经济体系融合”四大目标。这些目标有助于构建类似于欧洲一体化进程早期的欧共体。但与欧盟现阶段的经济一体化程度相比，仍不可同日而语。
　　再次，《宪章》还进一步完善和细化了东盟组织体系和机构建设，规定东盟峰会为最高权力机构，一年召开两次，下设协调理事会(由外长组成)及政治－安全、经济、社会－文化三个理事会。东盟秘书长授权扩大，可发起签署协议、监督各国执行，并向峰会提交年度报告。这些规定有助于缓解东盟长期面临的“议而不决”、行动力低下等问题，但仍属事务性权力，最终决策权仍严格掌握在各国首脑手中。
　　此外，《东盟宪章》还突出了“包容、折中”的特点，将存在争议的强制性条款排除在最终文本之外，也体现了东盟一贯倡导的“不走极端”、“不强加于人”的行事方式，与欧盟形成对照。
　　在《东盟宪章》起草期间，一些外交和法律专家曾建议将“设立东盟人权委员会”、“对争议问题实行少数服从多数的投票表决制”、“对违反规定的成员国予以制裁直至取消其东盟成员国资格”等写入《宪章》，但各方看法不尽相同。今年8月召开的东盟外长会议决定成立“东盟人权委员会”，但规定“成员国可保留暂不加入的权利”。9月底，缅甸发生大规模群众性示威，是否将强制性条款写入《宪章》再度引起关注。经过反复修改，最终出台的《宪章》没有将强制性条款纳入正式文本，而是重申以协商共识的原则处理争端。
　　此次峰会期间，东盟领导人发表了缅甸问题声明，再次强调通过协商方式妥善解决该问题。在缅方要求下，东盟领导人也未听取联合国特使甘巴里关于缅甸问题的“汇报”。这些均显示，东盟仍把主权、稳定看得高于“民主、人权”。
　　总体来看，《东盟宪章》是迄今为止东盟最为成功的一部规范性文件，不仅有利于维护东盟内部团结、促进一体化，也将推动“10+3”、“10+6”合作的深化。不过，未来《东盟宪章》落实过程并不平坦。缅甸问题可能对东盟争端解决机制形成挑战，宪章最早也需要在明年底各国立法机关批准后才能生效，不排除因各种问题出现拖延。◇
　　(编辑：赵利根)